آگاه: خصوصی‌سازی قرار بود نقطه پایانی بر بنگاه‌داری گسترده دولت باشد؛ مسیری برای انتقال مدیریت و مالکیت فعالیت‌های اقتصادی به کسانی که انگیزه بیشتری برای افزایش بهره‌وری، کاهش هزینه‌ها، نوآوری و رقابت دارند. با این حال، آنچه در بخش قابل توجهی از واگذاری‌های سال‌های گذشته رخ داده، با هدف اولیه این سیاست فاصله دارد. انتقال سهام از یک مجموعه دولتی به سازمان‌های عمومی، تسویه بدهی‌های دولت از طریق واگذاری بنگاه‌ها و گسترش شرکت‌های وابسته به بانک‌ها و نهادهای عمومی، موجب شده است که در بسیاری از موارد، ساختار مالکیت تغییر کند، اما منطق اداره بنگاه همچنان دولتی یا شبه‌دولتی باقی بماند. این مسئله تنها به شیوه واگذاری شرکت‌ها محدود نمی‌شود؛ بلکه به یکی از موانع ساختاری رشد اقتصادی کشور تبدیل شده است. اقتصادی که در آن بخش خصوصی مستقل با محدودیت دسترسی به منابع مالی، دشواری رقابت با بنگاه‌های برخوردار از امتیازات ویژه و نااطمینانی در محیط کسب‌وکار مواجه است، نمی‌تواند به‌تنهایی بار سرمایه‌گذاری، اشتغال‌زایی و افزایش بهره‌وری را به دوش بکشد. از همین رو، بازنگری در مسیر خصوصی‌سازی، فراتر از یک اصلاح اداری یا تغییر در ترکیب سهام‌داران شرکت‌هاست و باید آن را بخشی از راهبرد کلان کشور برای افزایش ظرفیت تولید و دستیابی به رشد پایدار دانست.
خصوصی‌سازی با تغییر مالکیت محقق نمی‌شود
نگاهی به عملکرد خصوصی‌سازی در حدود دو دهه گذشته نشان می‌دهد که فاصله میان اهداف قانونی و نتایج اجرایی این سیاست همچنان قابل توجه است. محسن زنگنه، نماینده مردم تربت‌حیدریه، مه‌ولات و زاوه و رئیس کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مجلس، در گفت‌وگو با خبرنگار روزنامه «آگاه» با اشاره به عملکرد خصوصی‌سازی تاکید کرد که «سهم واقعی بخش خصوصی از واگذاری‌ها کمتر از ۹ درصد بوده است.» به گفته وی، بخش عمده واگذاری‌ها در عمل از یک بخش به بخش دیگر منتقل شده و نتوانسته است به شکل‌گیری یک بخش خصوصی قدرتمند و مستقل منجر شود. این آمار، فارغ از جزئیات هر واگذاری، یک پرسش اساسی را پیش روی سیاست‌گذاران قرار می‌دهد: اگر هدف خصوصی‌سازی، کاهش تصدی‌گری دولت و افزایش نقش مردم در اقتصاد بوده است، چرا پس از گذشت سال‌ها، سهم بخش خصوصی واقعی از واگذاری‌ها همچنان محدود مانده است؟ پاسخ را باید در مجموعه‌ای از عوامل جست‌وجو کرد؛ از نبود اراده کافی برای خروج واقعی دولت از بنگاه‌داری گرفته تا شیوه‌های واگذاری، محدودیت‌های تامین مالی بخش خصوصی، ضعف رقابت و استفاده از ظرفیت انتقال سهام برای تسویه بدهی‌های دولت. در چنین شرایطی، خصوصی‌سازی گاهی به جای آنکه به اصلاح ساختار اقتصادی منجر شود، به ابزاری برای جابه‌جایی دارایی‌ها میان مجموعه‌هایی تبدیل شده است که همچنان به منابع عمومی، اعتبارات بانکی یا حمایت‌های دولتی دسترسی دارند.
زنگنه نیز یکی از دلایل این وضعیت را نبود عزم جدی در بخش دولتی برای خروج از بنگاه‌داری و شرکت‌داری می‌داند. از نگاه او، بخشی از مشکلات به ایرادهای قانونی بازمی‌گردد و کمیسیون ویژه حمایت از تولید مجلس در تلاش است با اصلاح قانون، زمینه تحقق خصوصی‌سازی واقعی را فراهم کند. این نکته اهمیت زیادی دارد؛ زیرا خصوصی‌سازی صرفا با تصویب قوانین جدید یا اعلام فهرست شرکت‌های قابل واگذاری به نتیجه نمی‌رسد. تا زمانی که دستگاه‌های دولتی تمایل داشته باشند کنترل بنگاه‌ها را حفظ کنند یا واگذاری‌ها به نحوی طراحی شود که مدیریت اقتصادی همچنان در اختیار مجموعه‌های عمومی باقی بماند، نمی‌توان انتظار داشت اهداف اصلی این سیاست محقق شود.
بدهی‌های دولت؛ مسیری که واگذاری را از هدف اصلی دور کرد
یکی از مسیرهایی که در سال‌های گذشته برای واگذاری بنگاه‌ها مورد استفاده قرار گرفته، انتقال سهام در قبال بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی و سایر سازمان‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی بوده است. این شیوه در ظاهر می‌تواند به تسویه بخشی از بدهی‌های انباشته دولت کمک کند، اما از منظر خصوصی‌سازی، الزاما به معنای انتقال بنگاه به بخش خصوصی واقعی نیست. زنگنه با اشاره به همین موضوع توضیح می‌دهد که در بسیاری از موارد، دولت در قبال بدهی‌های خود به سازمان تامین اجتماعی یا نهادهای عمومی، سهام و بنگاه‌هایی را واگذار کرده است؛ در نتیجه، این فرآیند بیشتر به جابه‌جایی بنگاه‌ها میان بخش‌های مختلف دولت و نهادهای عمومی منجر شده تا تحقق خصوصی‌سازی واقعی. البته تسویه بدهی‌های دولت به صندوق‌ها و سازمان‌های عمومی، به‌خودی‌خود اقدامی منفی نیست و می‌تواند از انباشت تعهدات مالی جلوگیری کند؛ مسئله اصلی آن است که نباید این هدف با هدف خصوصی‌سازی خلط شود. اگر انتقال یک بنگاه تنها مالک حقوقی آن را تغییر دهد، اما مدیریت، سازوکار تصمیم‌گیری و وابستگی آن به منابع عمومی همچنان پابرجا بماند، اقتصاد از مزایای مورد انتظار واگذاری بهره‌مند نخواهد شد. از سوی دیگر، واگذاری بنگاه‌های بزرگ به مجموعه‌هایی که منابع مالی آنها از محل دارایی‌های عمومی، حق بیمه‌ها یا تسهیلات بانکی تامین می‌شود، ممکن است بدون ایجاد فضای رقابتی و اصلاح ساختار مدیریتی، مشکلات گذشته را در قالبی تازه بازتولید کند. در چنین وضعیتی، نه دولت به‌طور کامل از بنگاه‌داری خارج می‌شود و نه کارآفرینان و سرمایه‌گذاران مستقل فرصت کافی برای ورود به فعالیت‌های بزرگ اقتصادی پیدا می‌کنند. بنابراین، معیار موفقیت خصوصی‌سازی باید فراتر از ارزش ریالی سهام واگذارشده یا تعداد شرکت‌های منتقل‌شده باشد. میزان ورود سرمایه‌گذاران مستقل، افزایش بهره‌وری، ارتقای کیفیت مدیریت، توسعه رقابت، رشد سرمایه‌گذاری و کاهش وابستگی بنگاه‌ها به حمایت‌های غیررقابتی، از جمله شاخص‌هایی است که می‌تواند میزان موفقیت این سیاست را روشن کند.
خصولتی‌ها؛ حلقه مفقوده اصلاح ساختار اقتصاد
در کنار ناکامی در واگذاری واقعی بنگاه‌ها، گسترش شرکت‌های خصولتی نیز به یکی از چالش‌های مهم اقتصاد ایران تبدیل شده است. این شرکت‌ها در مرز میان مالکیت عمومی و فعالیت اقتصادی خصوصی قرار دارند؛ به این معنا که ممکن است در قالب شخصیت حقوقی غیردولتی فعالیت کنند، اما به دلیل ساختار مالکیت، شیوه انتصاب مدیران یا برخورداری از ارتباطات و منابع عمومی، با یک بنگاه خصوصی مستقل تفاوت‌های مهمی داشته باشند. البته نمی‌توان همه شرکت‌های متعلق به نهادهای عمومی را یکسان ارزیابی کرد و عملکرد هر مجموعه باید بر اساس ساختار مالکیت، نحوه اداره، میزان شفافیت و کیفیت فعالیت اقتصادی آن بررسی شود. با این حال، مسئله زمانی جدی می‌شود که یک بنگاه از امتیازات و پشتوانه‌های عمومی برخوردار باشد، اما در عمل با همان الزامات شفافیت، پاسخگویی و رقابت که از بخش خصوصی انتظار می‌رود، مواجه نباشد.
در چنین شرایطی، رقابت میان بنگاه‌ها از حالت برابر خارج می‌شود. شرکت خصوصی که باید منابع مالی خود را از بازار تامین کند، مالیات بپردازد، هزینه سرمایه را تحمل کند و در برابر تغییرات اقتصادی پاسخگو باشد، ممکن است در رقابت با مجموعه‌ای قرار گیرد که به منابع اعتباری، حمایت‌های نهادی یا امکانات گسترده‌تری دسترسی دارد. پیامد این وضعیت می‌تواند کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری مستقل، تضعیف رقابت و محدود شدن فرصت رشد بنگاه‌های کوچک و متوسط باشد. رسول بخشی‌دستجردی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس، نیز با انتقاد از تجربه مردم در مواجهه با شرکت‌های خصولتی، بر ضرورت مردمی‌سازی اقتصاد تاکید کرده است. او با اشاره به فعالیت بانک‌ها در حوزه بنگاه‌داری می‌گوید هشت بانک دولتی ۶۰۰ شرکت تاسیس کرده‌اند تا در فعالیت‌های اقتصادی و بنگاه‌داری حضور داشته باشند.
چرا اقتصاد دولتی به رشد هشت درصدی نمی‌رسد؟
اما بحث خصوصی‌سازی در نهایت به یک پرسش مهم‌تر پیوند می‌خورد: آیا اقتصاد متکی بر تصدی‌گری گسترده دولت می‌تواند رشد اقتصادی پایدار و بالا را محقق کند؟ مهرداد لاهوتی، نماینده مردم لنگرود در مجلس، در گفت‌وگو با خبرنگار روزنامه «آگاه» با اشاره به سهم بالای دولت در اقتصاد تاکید می‌کند که تا زمانی که اقتصاد کشور دولتی باشد و بیش از ۸۰ درصد آن در اختیار دولت قرار داشته باشد، مقابله موثر با آثار تحریم‌ها دشوار خواهد بود. او با اشاره به سال‌های طولانی تحریم می‌گوید اگر در این مدت سهم دولت در اقتصاد کاهش و سهم بخش خصوصی افزایش پیدا می‌کرد، کشور می‌توانست از ظرفیت بیشتری برای مقابله با محدودیت‌های خارجی برخوردار شود. این دیدگاه از یک واقعیت مهم حکایت دارد: رشد اقتصادی صرفا با افزایش اعتبارات دولتی یا گسترش طرح‌های عمرانی محقق نمی‌شود. اقتصاد برای رشد پایدار به سرمایه‌گذاری مستمر، افزایش بهره‌وری، نوآوری، توسعه بازارها و توانایی بنگاه‌ها برای واکنش سریع به تغییرات نیاز دارد. بخش خصوصی توانمند، در صورت برخورداری از فضای رقابتی و ثبات نسبی مقررات، می‌تواند بخشی از این ظرفیت را ایجاد کند؛ اما هنگامی که دولت همزمان سیاست‌گذار، ناظر، مالک و اداره‌کننده بخش بزرگی از بنگاه‌ها باشد، احتمال تعارض میان وظایف و کاهش چابکی تصمیم‌گیری افزایش می‌یابد. البته نقش دولت در اقتصاد را نباید صرفا به مالکیت یا عدم مالکیت شرکت‌ها محدود کرد. دولت همچنان مسئول تنظیم‌گری، تامین کالاها و خدمات عمومی، توسعه زیرساخت‌ها، حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و فراهم کردن ثبات در محیط اقتصادی است. مسئله اصلی، تفکیک وظیفه حاکمیتی از فعالیت بنگاه‌داری است؛ به‌گونه‌ای که دولت به جای اداره مستقیم طیف گسترده‌ای از شرکت‌ها، بر سیاست‌گذاری، نظارت و ایجاد شرایط برابر برای فعالیت اقتصادی تمرکز کند.
در چنین شرایطی، خصوصی‌سازی واقعی می‌تواند از دو مسیر به رشد اقتصادی کمک کند؛ نخست، آزاد کردن منابع و ظرفیت مدیریتی دولت برای تمرکز بر وظایف اصلی و دوم، فراهم کردن امکان ورود سرمایه، دانش و مدیریت کارآمدتر به بنگاه‌های اقتصادی. البته این نتیجه زمانی حاصل می‌شود که واگذاری‌ها رقابتی، شفاف و همراه با نظارت موثر باشند و انحصار دولتی صرفا جای خود را به انحصار خصوصی یا شبه‌دولتی ندهد.
اصلاح خصوصی‌سازی؛ از قانون تا اجرا
آنچه تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد، این است که خصوصی‌سازی را نمی‌توان با اعلام واگذاری شرکت‌ها یا انتقال سهام به اشخاص و نهادهای غیردولتی به پایان رسیده تلقی کرد. مسئله اصلی، تغییر واقعی شیوه اداره اقتصاد و ایجاد فرصت برای مشارکت بخش خصوصی مستقل در تولید است. در این مسیر، اصلاح قوانین مربوط به واگذاری‌ها، شفافیت در شناسایی خریداران و ذی‌نفعان نهایی، جلوگیری از شکل‌گیری انحصار، ارزیابی توان مدیریتی و مالی خریداران و نظارت بر عملکرد بنگاه‌ها پس از واگذاری، اهمیت ویژه‌ای دارد.
همچنین لازم است میان واگذاری برای تسویه بدهی‌های دولت و خصوصی‌سازی با هدف توسعه رقابت و افزایش بهره‌وری، تفکیک روشنی وجود داشته باشد. از سوی دیگر، خروج دولت از بنگاه‌داری نباید به معنای رها کردن شرکت‌های واگذارشده یا نادیده گرفتن آثار اجتماعی اصلاحات باشد. در برخی موارد، بنگاه‌های بزرگ با اشتغال گسترده یا نقش مهم در زنجیره تامین مواجهند و هرگونه تغییر مالکیت و مدیریت آنها باید با برنامه‌ای روشن برای حفظ ظرفیت تولید، ارتقای بهره‌وری و صیانت از حقوق نیروی کار همراه باشد.
نظر شما