آگاه: پس از انقلاب مشروطه در سال ۱۲۸۵، تلاش‌های پراکنده برای اصلاح (مانند تاسیس دارالفنون) نتوانست استخدام را از حالت شخصی و انتصابی خارج کند. در این دوره، سابقه خدمت از سال ۱۳۰۱ به بعد به عنوان مبنای محاسبه حقوق پذیرفته شد، اما این امر بیشتر برای حفظ تداوم اداری بود تا ایجاد نظم. در این مدت که از قاجار گذشته، بسیار تلاش شده مسئله همکاری و استخدام دولتی به سوی شایسته‌سالاری نیل کند و تا امروز نیز همچنان هدف این است که راه‌حل مناسب برای آن بهینه شود. در این مطلب به بررسی وضعیت گذشته تا امروز و چالش‌های این موضوع پرداخته‌ایم.
قانون ۱۳۰۱: نخستین گام ناکام به سوی قانون‌مندی
با کودتای ۱۲۹۹ و روی کار آمدن رضاخان، قانون استخدام کشوری در آذر ۱۳۰۱ تصویب شد که نخستین تلاش رسمی برای تنظیم استخدام بود. این قانون، استخدام را به امتیازبندی بر اساس روابط و سابقه غیررسمی محدود کرد. در عمل، انتصاب مستقیم توسط شاه، وزرا و مقامات محلی ادامه یافت و سیستم همچنان تحت تاثیر حمایت قدرت قرار داشت. با وجود این، گرایش عمومی به مشاغل دولتی افزایش یافت، زیرا نماد تجدد، امنیت شغلی و جایگاه اجتماعی محسوب می‌شد. قانون ۱۳۰۱ نتوانست فساد را ریشه‌کن کند و اجرای آن به دلیل تمرکز قدرت در دست رضاشاه، بیشتر به تقویت بوروکراسی مرکزی و ارتش منجر شد تا ایجاد شایسته‌سالاری.
انقلاب اداری ۱۳۴۵: قانون استخدام کشوری
نقطه عطف واقعی در تاریخ استخدام دولتی ایران، تصویب قانون استخدام کشوری در خرداد ۱۳۴۵ بود. این قانون، که جایگزین قانون ۱۳۰۱ شد، برای اولین بار استخدام را به دو دسته رسمی و پیمانی تقسیم و آزمون کتبی و شفاهی را الزامی کرد. سازمان امور اداری و استخدامی کشور در سال ۱۳۴۶ تاسیس شد تا بر فرآیند استخدام نظارت کند، هرچند آزمون‌ها همچنان توسط دستگاه‌های اجرایی برگزار می‌شد و متمرکز نبود. استخدام رسمی برای پست‌های ثابت و حاکمیتی در نظر گرفته شد و پس از یک سال دوره آزمایشی، دائمی می‌شد. استخدام پیمانی برای مشاغل عملیاتی و پروژه‌ای بود و قابل تمدید تا پنج سال، با امکان تبدیل به رسمی پس از ارزیابی عملکرد. مشاغل روزمزد و ساعتی نیز برای کارهای موقت تعریف شد، اما سهم کمی از مجموع استخدام‌ها داشت. شرایط عمومی شامل تابعیت ایرانی، اعتقاد به اسلام یا ادیان رسمی، سلامت جسمی و روانی، عدم سوءپیشینه و کارت پایان خدمت برای مردان بود. حداکثر سن ۳۵ سال تعیین شد.
فرآیند استخدام در این قانون شامل اعلام نیاز دستگاه، صدور مجوز توسط سازمان امور اداری، ثبت‌نام محلی، آزمون عمومی و تخصصی، مصاحبه شایستگی، گزینش عقیدتی-سیاسی و امنیتی، دوره آزمایشی یک‌ساله و در نهایت صدور حکم کارگزینی بود. سابقه خدمت تا ۲۰ درصد نمره نهایی را تشکیل می‌داد و برای مشاغل تخصصی می‌توانست جایگزین بخشی از آزمون شود. حقوق بر اساس جدول ۱۵ درجه‌ای محاسبه می‌شد و مزایایی مانند بازنشستگی، بیمه، مسکن و عائله‌مندی به کارمندان رسمی و پیمانی تعلق می‌گرفت. این سیستم، هرچند نیمه‌متمرکز و نابرابر بود، اما گامی بزرگ به سوی شایسته‌سالاری محسوب می‌شد و از نفوذ شخصی تا حد زیادی کاست.
چالش‌های اجرایی در دهه‌های بعد از ۱۳۵۰
با وجود پیشرفت‌های قانون ۱۳۴۵، چالش‌های متعددی اجرای آن را تضعیف کرد. عدم یکسانی سوالات آزمون در دستگاه‌های مختلف، نابرابری منطقه‌ای ایجاد کرد؛ داوطلبان در مراکز استان‌ها شانس بیشتری داشتند. گزارش‌هایی از پارتی‌بازی در مصاحبه‌ها و گزینش وجود داشت. تورم نیروی انسانی نیز معضل بزرگی بود؛ تعداد کارمندان دولتی از حدود ۶۵۰ هزار نفر در سال ۱۳۵۶ به بیش از ۱.۸ میلیون نفر در سال ۱۳۸۶ رسید. عدم تناسب مدرک با شغل، تاخیر در پرداخت حقوق در دهه ۱۳۷۰ و تمرکززدایی در برگزاری آزمون‌ها، از دیگر نقاط ضعف این قانون بود. با این حال، اصلاحاتی مانند الزام به داشتن مهارت کامپیوتر در سال ۱۳۶۸، افزایش درجات حقوق به ۲۰ درجه در ۱۳۷۵ و قانون استخدام ایثارگران در ۱۳۸۰، تلاشی برای به‌روزرسانی سیستم بود.
پایان یک دوره: انتقال به قانون مدیریت خدمات کشوری
در سال‌های پایانی دهه ۱۳۸۰، فشار برای اصلاح ساختاری افزایش یافت. قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶ تصویب و از مهر همان سال اجرا شد و قانون ۱۳۴۵ را ملغی کرد. آخرین آزمون بزرگ تحت قانون قدیم در سال ۱۳۸۵ به صورت نیمه‌متمرکز و با همکاری سازمان سنجش برگزار شد که پیش‌نمایشی از سیستم جدید بود. قانون جدید، آزمون را کاملا متمرکز کرد، وزن مصاحبه را به ۳۰درصد رساند، مهارت‌های فناوری اطلاعات را الزامی و استخدام رسمی را در بخش‌های تصدی‌گری به شدت محدود کرد. این انتقال، پایان دوره ۴۱ ساله قانون ۱۳۴۵ بود که اگرچه ناکامل بود، اما ایران را از استخدام مبتنی بر روابط به سمت نظامی آزمون‌محور و قانونمند هدایت کرد.
قانون مدیریت خدمات کشوری: استخدامی قانونمند
قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، که تا امروز مبنای اصلی سیستم استخدام دولتی است، استخدام را به دو مدل اصلی رسمی و پیمانی محدود کرد، اما مدل‌های دیگری مانند قراردادی و کارمعین را برای موارد خاص پیش‌بینی کرد. این قانون، با هدف شایسته‌سالاری، کارایی و کاهش تصدی‌گری دولتی، فرآیند استخدام را متمرکز و آزمون‌محور کرد. سازمان اداری و استخدامی کشور مسئول صدور مجوز استخدام و نظارت بر آن شد، در حالی که سازمان سنجش یا جهاد دانشگاهی مجری آزمون‌های متمرکز استخدامی هستند. فرآیند کلی نیز شامل درخواست مجوز توسط دستگاه اجرایی، ثبت‌نام از طریق سایت‌های رسمی، آزمون عمومی (دانش عمومی، هوش، اطلاعات حقوقی) و تخصصی (مرتبط با شغل)، ارزیابی تکمیلی و مصاحبه (با وزن ۳۰ درصد)، گزینش امنیتی و عقیدتی و دوره آزمایشی یک‌ساله است. شرایط عمومی شامل تابعیت ایرانی، اعتقاد به اسلام یا ادیان رسمی، التزام به قانون اساسی، سلامت جسمی و روانی، عدم سوءپیشینه و حداکثر سن ۳۵ سال (قابل افزایش تا ۴۵ سال برای ایثارگران و معلولان) نیز در نظر گرفته شد. برای آقایان، کارت پایان خدمت الزامی است و مهارت‌های ICDL (هفت‌گانه فناوری اطلاعات) برای مشاغل کارشناسی الزامی شده است.
به این طریق، امنیت شغلی بالاتر، حقوق ثابت، بیمه کامل، بازنشستگی از صندوق کشوری، وام و مرخصی‌های قانونی شامل حال مستخدمان خواهد شد، اما این امر فرآیند طولانی (۱-۲ سال) و محدودیت سن دارد. تنها ۲۰ درصد پست‌ها در امور قابل واگذاری می‌تواند رسمی باشد و تبدیل از وضعیت پیمانی پس از ارزیابی ممکن است. مدل پیمانی، طبق ماده ۴۵ (ب)، برای مشاغل تصدی‌گری و عملیاتی مانند اجرای پروژه‌ها است و موقت (۱-۵ سال، قابل تمدید تا حداکثر پنج سال متوالی)؛ مزایای مشابه رسمی (بیمه تامین اجتماعی، حقوق رقابتی) دارد، اما امنیت کمتری ارائه می‌دهد و تمدید وابسته به عملکرد است. این مدل برای ۸۰ درصد پست‌های غیرحاکمیتی مناسب است و جذب سریع‌تری دارد.
مدل قراردادی کار معین، تحت قانون کار و برای کارهای موقت، فصلی یا خدماتی مانند نظافت و پروژه‌های فناوری اطلاعات است؛ حداکثر یک سال و تا ۱۰درصد پست‌ها، بدون آزمون متمرکز، حقوق بر اساس حداقل دستمزد و با اعمال بیمه تامین اجتماعی خواهد بود، اما مزایای محدود (بدون بازنشستگی دولتی) و امنیت شغلی پایین آن را چالش‌برانگیز می‌کند. قانون بر کاهش دو درصد سالانه استخدام در امور غیرحاکمیتی تاکید دارد تا تصدی‌ها به بخش خصوصی واگذار شود. بر اساس آمار رسمی سازمان اداری و استخدامی در سال ۱۴۰۱ (آخرین داده‌های جامع)، کل کارکنان دستگاه‌های اجرایی قوه مجریه بیش از دو میلیون و ۳۹۷ هزار نفر است؛ از این تعداد، حدود یک میلیون و ۵۰۰ هزار نفر (۶۷ درصد) رسمی، حدود ۳۰۰ هزار نفر (۱۳ درصد) پیمانی، حدود ۳۰۷ هزار نفر (۱۳.۵ درصد) قراردادی و ۱۳۵ هزار نفر (۶ درصد) کارگری/کارمعین هستند.
اشکالات وارده
گرچه سیستم استخدام دولتی در ایران، با هدف شایسته‌سالاری و تامین نیروی انسانی متخصص برای دستگاه‌های اجرایی طراحی شده است، با این حال، این سیستم با اشکالات ساختاری عمیقی روبه‌رو است که از نابرابری‌های اجتماعی تا ناکارآمدی‌های اجرایی و اقتصادی را دربر می‌گیرد. بر اساس گزارش‌های رسمی سازمان اداری و استخدامی، پژوهش‌های دانشگاهی و اعتراضات عمومی (مانند تجمعات بازنشستگان و داوطلبان آزمون‌ها در سال ۱۴۰۴)، این اشکالات نه تنها بهره‌وری اداری را کاهش داده، بلکه اعتماد عمومی به نهادهای دولتی را نیز خدشه‌دار کرده است.
یکی از اصلی‌ترین اشکالات، تمرکز بیش از حد بر آزمون‌های متمرکز (مانند آزمون فراگیر دستگاه‌های اجرایی) است که به‌رغم هدف شایسته‌سالاری، به دلیل تاخیرهای مکرر در صدور مجوزها، برگزاری و اعلام نتایج، فرآیند را طولانی و پرهزینه می‌کند. برای مثال، در آزمون استخدامی آموزش و پرورش ۱۴۰۴، تاخیر در انتشار دفترچه به دلیل «رفع اشکالات»، داوطلبان را با ابهامات منابع آزمون و شرایط شغلی روبه‌رو کرد، در حالی که وزیر آموزش و پرورش (علیرضا کاظمی) تاکید کرد آزمون در تیرماه برگزار می‌شود، اما این تاخیرها به کاهش انگیزه داوطلبان منجر شد. همچنین، عدم تناسب مدرک تحصیلی با شغل (مانند استخدام مهندسان در پست‌های کارمندی) و تمرکززدایی ناکارآمد در گزینش‌های محلی، نابرابری منطقه‌ای ایجاد کرده؛ داوطلبان از استان‌های محروم شانس کمتری نسبت به مراکز استان‌ها دارند. نابرابری‌های جنسیتی و اجتماعی نیز برجسته است؛ زنان با چالش‌های اختلاط اداری (مانند کار مشترک در اتاق‌ها بدون جداسازی) و تبعیض در ارتقا روبه‌رو هستند، در حالی که مردان با بیکاری ناشی از اولویت استخدام دولتی بر اساس روابط مواجه‌اند. تورم نیروی انسانی (بیش از ۲.۲ میلیون کارمند در ۱۴۰۱، با بیش از چهار میلیون بازنشسته) و فربهی بدنه دولت، هزینه‌های بودجه را افزایش داده و واگذاری تصدی‌ها به بخش خصوصی را با موانع متعدد روبه‌رو کرده است.
جامعه و کارشناسان، مسائل را عمدتا در سه حوزه مطرح می‌کنند: اقتصادی (تورم و حقوق ناکافی)، اجتماعی (نابرابری و مهاجرت مغزها) و سیاسی (کندی و عدم پاسخگویی). اعتراضات داوطلبان آزمون‌های ۱۴۰۱-۱۴۰۳ (مانند آموزش و پرورش) بر ابهامات نمره‌دهی، تقلب و عدم شفافیت تمرکز دارد؛ کمیسیون اجتماعی مجلس در مهر ۱۴۰۴، بررسی پرونده‌های معترضان را با حضور ارزیابان مستقل اعلام کرد، امری که کشاکش بسیاری داشت. در حوزه اقتصادی، کارشناسان مانند رامین مهمانپرست بر «دولت بزرگ و پرهزینه» تاکید دارند که با استخدام‌های سفارشی (مانند استخدام سفارشی در ایران‌خودرو)، بستری برای فساد ایجاد کرده و بخش خصوصی را تضعیف می‌کند؛ این امر، بیکاری جوانان (بیش از ۲۵ درصد) و مهاجرت متخصصان به بخش خصوصی یا خارج از کشور را تشدید کرده است. از منظر اجتماعی، پژوهشگرانی مانند سعید زرندی، این مشکلات را عامل خستگی (BurnOut) و کاهش ازدواج و فرزندآوری می‌دانند، زیرا حقوق پایین برای قراردادی‌ها با تورم همخوانی ندارد و اختلاط اداری به مشکلات خانوادگی دامن می‌زند. دولت با ترکیبی از اصلاحات قانونی و عملیاتی تلاش کرده مسائل را کمرنگ‌تر کند، اما اجرای ناقص این فعالیت‌ها، انتقادها را برانگیخته است. طرح ساماندهی کارکنان دولت (مصوب ۱۴۰۴، اجرا از خرداد) با هدف حذف شرکت‌های واسطه و تبدیل وضعیت ۲۵۰ هزار نیروی شرکتی به پیمانی/رسمی، وعده پرداخت مستقیم حقوق و کاهش فساد را داده، اما چالش‌های مالی از جمله بار سنگین بودجه و اختلاف دستگاه‌ها، آن را کند کرده؛ گرچه رئیس مجلس آقای قالیباف تاکید دارد «بار مالی جدیدی ایجاد نمی‌کند»، اما منتقدان به اخراج‌های احتمالی با تغییر دولت اشاره دارند.
بخشنامه جدید حمایت از خانواده: ممنوعیت اخراج
در ۱۸ آبان ۱۴۰۴، سازمان اداری و استخدامی کشور بخشنامه‌ای کلیدی ابلاغ کرد که بر اساس تبصره بند «پ» ماده ۱۵ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت (مصوب ۱۹ آبان ۱۴۰۰)، تعدیل یا اعلام عدم نیاز به نیروهای دارای حداقل سه فرزند، مادران باردار یا دارای فرزند شیرخوار را در دستگاه‌های اجرایی ممنوع می‌کند؛ این ممنوعیت فقط برای افرادی با محکومیت قطعی قانونی استثنا دارد. این بخشنامه، که توسط ذبیح‌الله سلمانی، معاون سرمایه انسانی سازمان ابلاغ شد، در پی مشاهدات میدانی و گزارش‌های نظارتی صادر شد و برای تمام دستگاه‌های موضوع ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه الزام‌آور است. علاوه بر این، قانون حمایت از خانواده مزایای دیگری مانند افزایش سن استخدامی (یک سال برای تاهل و هر فرزند، حداکثر پنج سال)، امتیاز اضافی در آزمون‌ها (دو درصد برای تاهل و هر فرزند، حداکثر ۱۰ درصد) و افزایش حق عائله‌مندی و اولاد (تا ۳۶۲۵ امتیاز برای مشمولان، معادل بیش از ۲۱ میلیون ریال در ۱۴۰۴) را برای کارکنان دولتی پیش‌بینی کرده که هدف آن تشویق فرزندآوری و حمایت از خانواده‌های پرجمعیت است.
این بخشنامه مستقیما بر چالش‌های افراد استخدام‌شده تاثیر مثبت دارد؛ با کاهش تهدید اخراج در طرح‌های تعدیل و ساماندهی (مانند تبدیل وضعیت شرکتی‌ها)، امنیت شغلی نیروهای قراردادی و پیمانی به ویژه زنان و خانواده‌های پرجمعیت، افزایش می‌یابد و بلاتکلیفی روانی ناشی از تمدیدهای موقت را کم می‌کند. در کل، این گام، بخشی از برنامه اصلاح نظام اداری ۱۴۰۳ است که با هدف عدالت اجتماعی، چالش‌های ساختاری را هدفمندتر رفع می‌کند و اعتماد عمومی به نظام استخدامی را بهبود می‌بخشد.
یکی به میخ و یکی به نعل
سیستم استخدام دولتی ایران از آشفتگی قاجاری و انتصابات شخصی، از طریق قانون ناکارآمد ۱۳۰۱، به قانون شبه‌مدرن ۱۳۴۵ رسید که برای اولین بار شایستگی را از طریق آزمون و سابقه وارد فرآیند کرد. این قانون، با وجود محدودیت‌هایی مانند تمرکززدایی، نفوذ سیاسی و تورم نیروی انسانی، پایه‌گذار بوروکراسی حرفه‌ای در ایران شد. در نهایت، با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در ۱۳۸۶ و مدل‌های متنوع آن (رسمی، پیمانی، قراردادی و کارمعین)، سیستم به سمت متمرکزسازی کامل، کاهش تصدی‌گری و تاکید بر شایسته‌سالاری حرکت کرد. تغییرات اخیر مانند افزایش بومی‌گزینی، آزمون‌های سالانه و بخشنامه‌های حمایتی خانواده، نشان‌دهنده تلاش برای کارایی بیشتر است، اما چالش‌هایی چون امنیت شغلی نابرابر، تاخیرها، بلاتکلیفی قراردادی‌ها، خصوصی‌سازی ناکارآمد همچنان باقی مانده است. این سیر تحول، بازتابی از تلاش مداوم برای ایجاد سیستم اداری کارآمد، عادلانه و پاسخگو در برابر نیازهای جامعه ایران است.
در همین حین، مسئله فربهی بیش از حد دولت، هم از طرف دولت و هم از طرف کارشناسان و منتقدان به صورت مستمر مطرح می‌شود. اگر بنا به تبدیل وضعیت نیروهای شرکتی باشد، ساختار امکان کاهش وزن نخواهد داشت و حتی فربه‌تر خواهد شد، اگر بنا به کاهش وزن باشد، وضعیت نیروهای شرکتی و حتی پیمانی چه عاقبتی خواهد داشت؟
تا زمانی که بنا باشد یکی به نعل و یکی به میخ بزنیم، مشکلات استخدامی کشور، هم برای نیروهای کار و هم برای دولت پابرجا خواهد ماند. نیاز است به فوریت تصمیمی برای وضعیت حاضر گرفته شود.