آگاه: سازمان امور اجتماعی کشور قرار است نقش هماهنگکننده و تنظیمگر را در این میان ایفا کند؛ یعنی وضعیت اجتماعی را رصد کند، برای مسائل اجتماعی سیاستگذاری کند، میان دستگاههای مختلف هماهنگی ایجاد کند و بر اجرای تصمیمات نظارت داشته باشد. طی سالهای گذشته نیز اسناد، برنامهها و کارگروههای متعددی برای مقابله با آسیبهای اجتماعی شکل گرفته است. اما سوال مهم اینجاست که حاصل این همه سیاست و برنامه در میدان عمل چه بوده است؟
بررسی عملکرد سازمان امور اجتماعی نشان میدهد مشکل فقط کمبود برنامه نیست گاهی دستگاههای متعددی برای یک موضوع مسئولیت دارند، منابع میان نهادهای مختلف پراکنده است، برخی مصوبات ضمانت اجرایی کافی ندارند و نظارت نیز بیشتر در حد جلسه، بررسی اسناد و تهیه گزارش باقی مانده و کمتر به سنجش نتیجه واقعی برنامهها رسیده است. به همین دلیل، اکنون بحث اصلی نه تدوین یک سند تازه، بلکه پیدا کردن راهی برای اجرای موثر سیاستهایی است که سالهاست روی کاغذ وجود دارند.
سازمان امور اجتماعی کشور به عنوان دبیرخانه شورای اجتماعی کشور، در سالهای گذشته در چهار محور اصلی فعالیت کرده است؛ سیاستگذاری، هماهنگی و همافزایی، بهرهگیری از ظرفیت بخش مردمنهاد و نظارت و ارزیابی. این سازمان همچنین وظیفه رصد وضعیت اجتماعی، پیگیری مصوبات شورای اجتماعی، ارزیابی عملکرد دستگاههای متولی و تلاش برای ایجاد انسجام میان نهادهای فعال در حوزه آسیبهای اجتماعی را برعهده دارد.
در حوزه سیاستگذاری، اقدامات متعددی انجام شده است؛ از رصد وضعیت اجتماعی کشور و تدوین سند سلامت اجتماعی گرفته تا تهیه طرح جامع کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی، آییننامه پیوست اجتماعی در طراحی برنامههای کلان توسعه، برنامه ملی پیشگیری از خودکشی، برنامه ملی کنترل اچآیوی (ایدز) و بازنگری سند ملی پیشگیری، مقابله، درمان، کاهش آسیب و توانمندسازی مصرفکنندگان مشروبات الکلی.
طرح تقسیم کار ملی کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی نیز یکی از اقدامات مهم این سازمان بوده که برای ۲۳ آسیب و مسئله اجتماعی، دستگاه اصلی مسئول، دستگاههای همکار، شاخصهای عملکرد، اهداف کمی و اولویتهای اقدام را مشخص کرده است. در کنار این اقدامات، مرکز ملی رصد اجتماعی نیز ظرفیت مهمی برای حرکت به سمت سیاستگذاری دادهمحور ایجاد کرده و مطالعات مختلفی درباره وضعیت اجتماعی کشور، آسیبهای اجتماعی استانها، سلامت اجتماعی و تجربههای کاهش آسیب انجام شده است. با این حال، مشکل از جایی آغاز میشود که بخش قابل توجهی از این دادهها و مطالعات به سیاست اجرایی و سپس برنامه عملیاتی تبدیل نمیشوند.
اسناد زیاد است، اما اجرا همچنان مسئله اصلی است
ارزیابیهای انجامشده نشان میدهد بسیاری از سیاستهایی که طی سالهای گذشته تدوین و تصویب شدهاند، در مرحله اجرا به نتیجه مطلوب نرسیدهاند. جایگاه قانونی ضعیف سازمان امور اجتماعی، ضمانت اجرایی ناکافی مصوبات شورای اجتماعی، نبود پیگیری جدی برای اجرای آنها، تعدد دستگاههای مسئول، تداخل نقشها، تعدد برنامهها و موازیکاری از مهمترین عواملی هستند که اجرای سیاستهای اجتماعی را با مشکل مواجه کردهاند. در واقع، تعدد نهادهای تنظیمگر باعث شده است یک موضوع اجتماعی واحد گاه در اختیار چند نهاد قرار گیرد و همین مسئله به ابهام در مسئولیت، موازیکاری و کاهش انسجام سیاستگذاری منجر شود. در این میان، سازمان امور اجتماعی نیز ابزارهای قانونی و اجرایی کافی برای اعمال اقتدار بر دستگاههای مسئول در اختیار ندارد.
یکی از چالشهای مهم دیگر، نبود توافق میان کنشگران اصلی درباره جایگاه نهاد تنظیمگر امور اجتماعی است. وقتی جایگاه تنظیمگر مورد وفاق نباشد، طبیعی است که میزان پایبندی دستگاهها به مصوبات و دستورالعملهای آن نیز کاهش پیدا کند. از سوی دیگر، تغییرات مکرر و زودهنگام مدیران در سازمان امور اجتماعی و استانداریها و ضعف بدنه کارشناسی نیز موجب شده است تجربه و دانش انباشته در حوزه اجتماعی به اندازه کافی شکل نگیرد و سیاستها با تغییر مدیران دچار گسست شوند.
بیش از ۲۰ نهاد نقشه واحد ندارند
یکی از جدیترین انتقادهای مطرحشده، به آرایش نهادی حوزه آسیبهای اجتماعی مربوط است. بیش از ۲۰ نهاد دولتی و حاکمیتی در این حوزه نقش دارند و تعدد دستگاههای متولی، به جای ایجاد یک نظام یکپارچه، در مواردی موجب پراکندگی مسئولیتها و منابع شده است.
در چنین شرایطی، منابع مالی و انسانی میان دستگاههای متعدد توزیع میشود و بعضا دستگاههایی مسئولیت اقداماتی را برعهده میگیرند که متولی اصلی آن موضوع نیستند. نتیجه نیز دشوار شدن هماهنگی و کاهش امکان ارزیابی دقیق عملکردهاست. این وضعیت در حوزه بودجه نیز خود را نشان میدهد. بودجه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی در اختیار نهادها و برنامههای مختلف قرار گرفته و بخشی از اعتبارات از مسیرهای متفاوت تامین میشود. در نتیجه، سازمان امور اجتماعی امکان راهبری همه اعتبارات این حوزه را ندارد و دستگاههایی که اعتبار خود را مستقیما از سازمان برنامه و بودجه دریافت میکنند، الزام و پاسخگویی کافی در برابر سازمان امور اجتماعی ندارند. تاخیر در پرداخت اعتبارات نیز یکی دیگر از مشکلات جدی است. در مواردی اعتبارات در پایان سال به دستگاهها پرداخت میشود و به دلیل فرصت اندک برای اجرای برنامه، یا بازگردانده میشود یا احتمال انحراف در هزینهکرد افزایش مییابد.
«برنامه فوقالعاده» هم با ابهام روبهروست
در سالهای اخیر برنامههای متعددی با عنوان «برنامه فوقالعاده» برای کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی تدوین و اجرا شدهاند، اما خود این مفهوم با ابهام مواجه است. تعریف روشن و شاخص مشخصی برای تشخیص اینکه چه برنامهای واقعا فوقالعاده است، وجود ندارد و بررسیها نشان میدهد برخی برنامههایی که با این عنوان ارائه شدهاند، در واقع ادامه وظایف معمول دستگاهها بودهاند. از سوی دیگر، تعدد این برنامهها بدون آنکه جایگاه هرکدام در نظام کلی کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی مشخص باشد، خود به پراکندگی بیشتر اقدامات منجر شده است. همچنین ظرفیت بخش عمومی و سازمانهای مردمنهاد در طراحی برخی برنامههای فوقالعاده به اندازه کافی مورد استفاده قرار نگرفته است.
ارزیابیها پیشنهاد میکند برنامههای فوقالعاده باید براساس معیارهایی مانند گسترش جامعیت خدمات، افزایش کیفیت و اثربخشی، کاهش هزینههای پرداختی از جیب مردم، ارائه خدمات در شرایط بحران، پیشبینی آسیبهای نوپدید و تسریع مداخلات در کانونهای بحرانی تعریف و حمایت شوند.
استانها؛ حلقهای که هنوز ضعیف است
یکی دیگر از مشکلات، تمرکز سیاستگذاری در سطح ملی و ضعف کارگروههای اجتماعی و فرهنگی استانها و فرمانداریهاست. آسیبهای اجتماعی در همه مناطق کشور شکل یکسانی ندارند و تفاوتهای اقتصادی، فرهنگی، جغرافیایی و اجتماعی باعث میشود نسخه واحد ملی نتواند به همه نیازهای محلی پاسخ دهد. از همین رو، یکی از پیشنهادهای اصلی، تقویت بازوان استانی شورای اجتماعی و سازمان امور اجتماعی و واگذاری اختیار کافی برای تطبیق سیاستها، اولویتبندی مداخلات و تخصیص منابع براساس ویژگیهای هر منطقه است. در این مدل، تصمیمگیری و ارائه خدمات باید تا پایینترین سطحی که توان انجام موثر آن را دارد، واگذار شود و در مناطقی که از خدمات اجتماعی کمتر بهره بردهاند یا نیازهای ویژه دارند، سازوکارهای تعدیل و حمایت فعال شود.
ظرفیتی که هنوز کامل فعال نشده است
سازمانهای مردمنهاد نیز در این میان ظرفیت مهمی هستند، اما نبود قانون واحد برای سمنها، تعدد نهادهای تنظیمگر، موازیکاری، نبود ردیف بودجه مستقل، ضعف شفافیت، طولانی بودن فرآیند تصویب قوانین و آییننامهها و حتی نگاه رقیبمحور به سمنها از جمله موانع مطرح شده است. در عین حال، سازمان امور اجتماعی طی سالهای گذشته تلاشهایی برای تسهیل صدور مجوز سمنها، توانمندسازی آنها، تدوین دستورالعملهای مالی حمایت از طرحهای مداخلاتی و برونسپاری بخشی از مداخلات اجتماعی انجام داده است. با این حال، ارزیابیها بر ضرورت تدوین برنامهای منسجم برای حمایت از بخش مردمنهاد و تقویت جایگاه قانونی آن تاکید دارد. در نگاه پیشنهادی، سمنها و بخش خصوصی باید در چهار حوزه اجرا، تصمیمگیری، مطالبهگری و نظارت نقش مشخص داشته باشند؛ نه اینکه صرفا به عنوان دریافتکننده اعتبار یا مجری بخشی از برنامهها دیده شوند.
از جلسه و گزارش تا سنجش نتیجه
یکی از مهمترین بخشهای ارزیابی به نظام نظارت مربوط است. سازمان امور اجتماعی از ابتدای سال ۱۴۰۰ نظارت و پیگیری تکالیف محوله را آغاز کرده و اجرای مصوبات شورای اجتماعی، عملکرد دستگاهها، هزینهکرد اعتبارات، تفاهمنامهها و عملکرد حوزه اجتماعی استانداریها را مورد بررسی قرار داده است.
اما مشکل اینجاست که ساختار نظارتی سازمان هنوز به بلوغ سازمانی و عملیاتی لازم نرسیده است. بخش قابل توجهی از اقدامات نظارتی به برگزاری جلسه، بررسی اسناد و تهیه گزارش کارشناسی محدود میشود و کمتر به سنجش دقیق نتیجه و اثربخشی واقعی برنامهها میپردازد. برای اصلاح این وضعیت، ایجاد یک ساختار نظارتی مستقل، تخصصی، متخصصمحور و کیفیتگرا پیشنهاد شده است. ایجاد سامانه ملی شکایات و نظارت مردمی، بازرسیهای برنامهریزیشده و سرزده از مراکز ارائه خدمات، اعمال جریمه متناسب و در صورت لزوم لغو مجوز مراکز متخلف، رتبهبندی فعالیتها براساس میزان ریسک، مشروط کردن یارانههای دولتی به رعایت استانداردها و ارزیابی عملکرد مالی و خدماتی از جمله راهکارهای پیشنهادی است. همچنین انتشار منظم رتبهبندی دستگاههای عضو شورای اجتماعی و دفاتر اجتماعی استانداریها، انتشار شفاف گزارش سالانه عملکرد سازمان امور اجتماعی و تضمین نقشآفرینی سمنها و رسانهها در نظارت نیز مورد تاکید قرار گرفته است.
دیگر سند تازه کافی نیست
مهمترین نتیجه این ارزیابی آن است که مسئله اصلی در شرایط کنونی، تولید یک سند یا سیاست تازه نیست؛ زیرا در حوزه آسیبهای اجتماعی اسناد و سیاستهای متعددی تدوین و تصویب شده اما اجرای آنها با مشکل مواجه بوده است. پرسش اصلی این است که این سیاستها قرار است توسط چه نهادی، با چه منابعی و با چه سازوکاری در سراسر کشور اجرا شوند. برای پاسخ به این مسئله، رویکرد «حاکمیت چندسطحی» پیشنهاد شده است؛ یعنی یک نهاد مشخص در سطح ملی مسئول سیاستگذاری، هماهنگی، بودجهریزی و نظارت باشد و در عین حال، اختیار لازم برای طراحی و تطبیق برنامهها با شرایط بومی به سطوح منطقهای و محلی واگذار شود.
در این آرایش، وظایف خدمات اجتماعی نیز باید روشن و بدون همپوشانی میان دستگاههای تخصصی تقسیم شود؛ بهزیستی بر خدمات اجتماعی، وزارت بهداشت بر خدمات سلامت جسمی و روانی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بر حمایتهای اجتماعی و قوه قضاییه بر معاضدتهای حقوقی تمرکز کند. وظایف مشابه و پراکنده نیز باید حذف و منابع انسانی و مالی در نهادهای اصلی تجمیع شود.
خدمات اجتماعی باید به محله و شهرستان برسد
در کنار اصلاح ساختار ملی، تقویت ساختار ارائه خدمات در شهرستانها نیز پیشنهاد شده است. بر این اساس، مراکز جامع خدمات اجتماعی یا شبکه «سامان» باید ایجاد و تقویت شوند تا گروههای آسیبپذیر بتوانند خدمات مختلف را در یک نظام هماهنگ دریافت کنند.
ایجاد مراکز جامع خدمات اجتماعی با حضور گروههای حرفهای و بینرشتهای میتواند از مراجعههای مکرر، تکرار خدمات و مداخلات پرهزینه جلوگیری کند و چند مشکل یک فرد یا خانواده را به صورت همزمان مورد توجه قرار دهد. در این میان، دولت باید حداقلی از خدمات پایه و باکیفیت اجتماعی را برای همه افراد و خانوادهها تضمین کند و بخش خصوصی و سمنها نیز بتوانند در چارچوب مشخص در ارائه خدمات مشارکت داشته باشند.
اصلاح برونسپاری و افزایش کیفیت خدمات
یکی دیگر از پیشنهادها، تدوین چارچوب مشخص برای برونسپاری خدمات اجتماعی است. از آنجا که بخش قابل توجهی از خدمات برخی دستگاهها به مراکز بیرونی واگذار شده، باید مشخص شود این واگذاری چه نتایج و پیامدهایی داشته و کیفیت خدمات چگونه ارزیابی میشود. بر اساس پیشنهاد مطرحشده، وظایفی که نیازمند اعمال اقتدار عمومی، ارائه خدمات حساس، تعیین اهداف و استانداردها یا اعمال صلاحیتهای قانونی و حاکمیتی هستند، نباید بدون چارچوب مناسب برونسپاری شوند. همزمان، کیفیت خدمات اجتماعی باید از طریق آموزش و توانمندسازی مستمر کارکنان، بهروزرسانی دستورالعملها و نظارت دقیق افزایش یابد و تصمیمها و مداخلات نیز بیش از گذشته بر شواهد، دانش روز و ارزیابی مستمر اثربخشی استوار شود.
پرداخت بهموقع و تمرکز بر برنامههای اثرگذار
در بخش مالی نیز پیشنهاد شده است تخصیص اعتبار از حالت پراکنده خارج شود و برنامههای جامع، اثرگذار و پایدار در اولویت قرار گیرند. بر این اساس، سازمان امور اجتماعی باید از اختصاص منابع به برنامههای پراکنده، تکافتاده و فاقد جایگاه روشن در نظام کلی کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی پرهیز کند. در مقابل، چند برنامه کلیدی، فراگیر و پایدار در سطح ملی طراحی شود و سایر مداخلات براساس نیازهای شناساییشده و اولویتهای هر منطقه در امتداد آنها شکل بگیرد. همچنین پیشنهاد شده است اعتبارات برنامههای مصوب، پس از تایید سازمان امور اجتماعی، به صورت مستقیم از سازمان برنامه و بودجه تخصیص یابد تا مراحل توزیع مجدد کاهش یافته و پرداختها سریعتر انجام شود.
حلقه فراموششده
در نهایت، بدون تقویت نیروی انسانی متخصص، حتی اصلاح ساختارها نیز نمیتواند نتیجه مطلوب ایجاد کند. بررسیها از کمبود نیروی کارشناسی در سازمان امور اجتماعی، دفاتر اجتماعی و فرهنگی استانداریها و فرمانداریها و همچنین جابهجایی نیروها و نبود استمرار در پستهای کارشناسی حکایت دارد.
بر همین اساس، جذب کارشناسان متخصص و حتی استفاده از ظرفیت نخبگان و نیروهای دارای دانش و دغدغه اجتماعی پیشنهاد شده است. همچنین بر ضرورت کاهش وابستگی به کارگروههایی که در سالهای گذشته بخشی از وظایف اصلی سازمان به آنها واگذار شده اما در مواردی به دلیل تعدد، تغییر مداوم و صوری شدن، کارآمدی لازم را نداشتهاند، تاکید شده است. آنچه از این ارزیابی برمیآید، تصویری دوگانه از عملکرد سازمان امور اجتماعی است؛ از یک سو، طی سالهای گذشته اسناد متعددی تدوین شده، رصد اجتماعی توسعه یافته، برنامههای ملی و فوقالعاده شکل گرفته، کارگروهها و ائتلافهای بیندستگاهی ایجاد شده و از ظرفیت سمنها استفاده شده است؛ از سوی دیگر، ضعف جایگاه قانونی، تعدد نهادها، موازیکاری، ضعف ضمانت اجرای مصوبات، پراکندگی بودجه، تاخیر اعتبارات، ضعف بدنه کارشناسی و ناکارآمدی بخشی از سازوکارهای نظارتی، مانع تبدیل این اقدامات به یک نظام منسجم و اثربخش شده است. بنابراین، مسیر پیشرو بیش از آنکه به سند جدید نیاز داشته باشد، به تقسیم روشن مسئولیتها، تمرکز منابع، تقویت اختیار تنظیمگر، واگذاری اختیار به استانها و شهرستانها، تقویت خدمات اجتماعی محلی، مشارکت واقعی سمنها، نظارت نتیجهمحور و تامین بهموقع اعتبار نیاز دارد؛ مسیری که اگر طی شود، میتواند فاصله میان سیاستهای نوشتهشده و واقعیت زندگی گروههای در معرض آسیب را کاهش دهد.
نظر شما